[LOGEMENT SOCIAL] - Rapport.- Financement du logement social

par Guilhem GIL - Maître de conférences à Aix-Marseille Université
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Rapport d’information n° 731 de M. Philippe Dallier, fait au nom de la
Commission des finances du Sénat, 18 septembre 2019.

Le 18 septembre a été déposé au Sénat un rapport d’information portant sur les sources de financement du logement social. Ce document dresse le constat selon lequel le financement des opérations de logement social repose de manière prédominante sur les prêts de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), accordés à tous les bailleurs et fondés sur le fond d’épargne et l’épargne réglementée (livret A). Or, selon l’auteur du rapport, les bailleurs sont aujourd’hui pris en ciseau entre la réduction des loyers dite «de solidarité» (RLS), qui pèse sur leur capacité de remboursement des emprunts à long terme, et la hausse des coûts de construction, notamment du foncier dans les agglomérations denses. S’interrogeant sur le point de savoir si cette situation devait conduire à faire table rase d’un système de financement encadré par des règles parfois jugées trop rigides, l’auteur du rapport dresse quatre constats principaux, chacun étant assorti d’une recommandation. 

Le premier constat est que l’universalité des prêts de la Caisse des dépôts est essentielle à l’équilibre économique du modèle et sa remise en cause serait hasardeuse. Ces prêts apportent une péréquation entre les organismes de logement social que ne pourrait assurer un financement réalisé uniquement par des prêts bancaires classiques. Il est donc recommandé de préserver le socle de financement du logement social par les prêts de la CDC et d’explorer les moyens de faire face à une éventuelle persistance sur le long terme de taux courts inférieurs au taux du livret A, qui pourraient fragiliser le modèle. 

Le deuxième constat est celui selon lequel les bailleurs sociaux peuvent aujourd’hui trouver auprès des banques traditionnelles des financements à taux bas et même, dans une certaine mesure, à très longue durée, mais pour des volumes limités par rapport aux niveaux de production. 

Par ailleurs, les financements européens disponibles (FEDER, Banque européenne d’investissement) sont encore mal connus. Il est alors conseillé d’encourager le recours partiel par les bailleurs sociaux à des financements à taux fixe auprès de banques traditionnelles, afin de leur permettre de bénéficier de taux bas et de réduire leur exposition à une hausse à terme du taux du livret A. La CDC doit également, comme elle l’a annoncé, mettre en place des plateformes de mutualisation afin de faciliter l’accès des bailleurs aux financements européens. 

Le troisième constat consiste à reconnaître que les possibilités de financement annexes sont limitées : ainsi les prêts de haut de bilan (PHBB) allongent la dette mais ne l’allègent pas. Quant à la vente de logements, elle ne peut pas être une solution suffisante pour assurer le financement de la construction de logements neufs. Il est alors recommandé de rétablir l’APL «accession», par cohérence avec les objectifs de vente du gouvernement, et d’encourager les organismes de logement social à exercer des activités annexes profitables, dans la mesure où ces revenus contribuent au financement de leurs missions de base. Enfin, le dernier constat est que les collectivités territoriales subissent le poids des garanties apportées aux opérations de logement social : une remise en cause des piliers du système de financement et de contrôle risquerait, en bout de chaîne, de faire peser un risque important, voire systémique, sur les collectivités territoriales. Il est donc conseillé de mieux mesurer et surveiller les risques pesant sur les collectivités, notamment pour leur notation financière conditionnant leur accès au crédit et de mieux compenser aux collectivités territoriales le coût des exonérations de taxe foncière décidées par l’État au profit, notamment, des organismes de logement social.